Diante do anúncio de que os cofres municipais de Campos dos Goytacazes receberão na segunda-feira, 14 de dezembro (será?) uma injeção de recursos pela venda dos royalties do petróleo que seriam futuramente recebidos, a pergunta é se há mesmo razão para se comemorar. Até porque, não obstante pretensas explicações técnicas, feitas em alguns órgãos de comunicação, mesmo os mais afeitos ao sistema financeiro-tributário têm dúvidas quanto ao processo, não pela efetiva legitimidade, mas pelo pago de juros e quaisquer encargos e pela intenção de aplicação dos recursos, dada a existência de indicativos legais neste sentido. Pelo visto, o atual governo não poderá gastar da maneira que quiser o dinheiro que receber.
A questão, então, é saber se os remédios voltarão à farmácia da secretaria de saúde, se as fraldas e leite especial voltarão ou passarão a ser distribuídos regularmente, se a distribuição de merenda escolar será normalizada, se as obras entrarão em ritmo normal, enfim, se a cidade poderá começar a respirar um ar de normalidade, sem a ajuda de aparelhos.
É sempre bom lembrar a necessidade de competência, transparência e planejamento. Mas aí é outra história.
Introdução. A pergunta é relevante e momentosa. Recentemente o Município de Campos dos Goytacazes realizou empréstimo junto ao Banco do Brasil para antecipar receitas decorrentes dos royalties do petróleo. Ainda que se possa empregar outro nome para a operação, caracterizou-se como operação de crédito como forma de antecipação de receita. A questão foi submetida à justiça e está pendente de decisão.
O objetivo aqui é refletir sobre alguns pontos do tema.
Conceitos básicos para entender a questão. Inicialmente há que se definir o que é uma operação de crédito. Segundo o art. 29, III, combinado com o seu § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), trata-se de compromisso financeiro assumido em razão de qualquer um dos seguintes atos:
a) Mútuo;
b) Abertura de crédito;
c) Emissão e aceite de título;
d) Aquisição financiada de bens;
e) Recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços;
f) Arrendamento mercantil;
g) Reconhecimento ou confissão de dívidas;
h) Outras operações assemelhadas, inclusive com uso de derivativos financeiros.
A antecipação de receita é uma espécie do gênero “operação de crédito”. É um empréstimo de curto prazo para atender a insuficiência de caixa durante o exercício financeiro. Deve ser liquidada até o final do próprio exercício financeiro, mais especificamente até o dia 10 de dezembro.
A Operação de Crédito por Antecipação de Receita (ARO) é regulada pela LRF, em seu art. 38, que é a Subseção III, da Seção IV, que é destinada às operações de crédito.
No art. 38 são estabelecidos diversos requisitos, além daqueles já exigidos para a realização de qualquer outra operação de crédito contido nos outros artigos da mesma Seção IV. Não comentaremos os requisitos, mas se pode destacar que entre essas exigências está a de que a abertura de crédito será feita junto à instituição financeira “vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil” (art. 38, § 2º, LRF). Portanto, o Município tomador não poderá eleger a instituição a que pretende realizar o empréstimo, mas estará vinculado ao resultado do processo competitivo promovido pelo BC por meios eletrônicos.
A vedação de operações entre entes da Federação. A LRF veda a realização de operação de crédito entre entes da Federação. Foi uma medida positiva da LRF para evitar a promiscuidade no passado recente do Brasil onde se financiou e refinanciou irresponsavelmente dívidas de Municípios e Estados e dos respectivos entes a eles vinculados.
Entretanto, essa vedação não alcança a hipótese proposta para estas reflexões (empréstimo do Município junto à instituição financeira estatal de outro ente Federado).
É preciso notar que o art. 35 da LRF proíbe a realização de operação de crédito entre dois entes da Federação diretamente ou por meio de alguns de seus entes da Administração indireta. Portanto não é toda empresa de um ente Federado que é alcançada pela vedação.
O referido dispositivo diz expressamente: “É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação da dívida contraída anteriormente”. (grifo meu).
Uma estatal dotada de personalidade jurídica de direito privado de um ente da Federação que não for considerada uma “dependente” poderá realizar operação de crédito com outro ente da Federação. Esclarece-se que empresa estatal dependente é aquela que recebe do ente controlador recursos financeiros destinados à folha de pagamento, ao custeio em geral ou mesmo às despesas de capital, tal como reza o art. 2º, III, da LRF.
A questão proposta neste artigo se refere à instituição financeira estatal. Tais instituições são pessoas jurídicas do Estado portadoras de personalidade jurídica de direito privado em razão de explorarem atividade econômica típica do setor privado. São criadas e regidas ao abrigo do art. 173 da Constituição da República. São, em regra, autossuficientes. Por isso, não dependem do orçamento do ente controlador.
A permissão excepcional para a operação de crédito é condicionada. Essa interpretação de que a vedação do art. 35 não alcança às instituições financeiras estatais é reafirmada pelo § 1º do mesmo art. 35, o qual estabelece que “as operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação (...)“ constituem uma exceção à regra do caput.
No entanto, o mencionado § 1º ao mesmo tempo em que reafirma a exceção impõe condições para que essa operação possa concretizar-se. Em verdade, estabelece vedações, que se juntam àquelas previstas no artigo 31, § 1º, I e nos artigos 34 a 37 da LRF que se referem às operações de crédito em geral.
O § 1º do art. 35 da LRF estabelece que não poderá ser realizada operação de crédito entre ente da Federação e instituição financeira estatal pertencente a outro ente da Federação se tal operação destinar-se a: “I – financiar, direta ou indiretamente despesas correntes” e/ou “II – refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente”.
São restrições relevantes. Com relação ao inciso II, fica claro que os refinanciamentos são admitidos somente para aqueles empréstimos contraídos com a própria instituição financeira. Não é o caso da pergunta proposta.
Com referência ao inciso I, o empréstimo não poderá ser feito para pagar, mesmo que indiretamente, despesas correntes. Qual o alcance desta restrição? O que significa pagar “direta” ou “indiretamente” despesas correntes? Creio que a doutrina ainda não tenha se debruçado sobre o tema.
Para entender a dimensão do problema basta constatar que as despesas correntes são aquelas que não geram aumento de patrimônio público, mas concorrem para mantê-lo e para prestar os serviços públicos. Essas despesas alcançam todas as Despesas de Custeio e também as chamadas Transferências Correntes. São, na verdade, todas as despesas necessárias para a manutenção da máquina pública e seus serviços. Trata-se de uma gama enorme de despesas: despesas de pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos, subvenções sociais e econômicas, inativos, pensionistas, juros da dívida pública, contribuições de previdência social, entre outras.
Ora, qualquer insuficiência de caixa – que é o motivo que dá fundamento à operação por antecipação de receita – significa falta de recursos financeiros para pagar as contas que são, muitas delas, despesas correntes.
É controverso sustentar que a restrição mencionada no inciso I do § 1º do art. 35 não seja aplicável às operações por antecipação de receita, mas somente às demais operações de crédito. Poder-se-ia sustentar também que a finalidade de suprimento da insuficiência de caixa – motivo autorizador da ARO – é distinta da de pagar despesas correntes.
Mas essa tese é de difícil sustentação pelas seguintes razões:
I - A proibição faz menção a suportar direta ou indiretamente as despesas correntes. Assim, se a operação de crédito se destina diretamente a suprir a deficiência de caixa, indiretamente acabaria por suportar despesas, podendo ser, inclusive, as correntes.
II - A interpretação sistemática nos aponta para a aplicação inevitável do art. 35 ao caso. A Subseção III (art. 38) da LRF, onde se encontra disciplinada a ARO, está dentro da Seção IV que trata das Operações de Crédito em geral. O art. 35 que fixa as limitações comentadas está na Subseção II, também dentro da dita Seção IV.
Ademais, o artigo 38 é expresso quando pretende fazer exceção com relação à aplicação de outras regras, como é o caso do parágrafo primeiro que declara que as ARO não serão computadas para efeito de verificar se houve a superação ou não do montante das despesas de capital, que é uma limitação de caráter constitucional (art. 167, III, CF). Não há outras exceções previstas pelo art. 38.
Considerações conclusivas. Diante do exposto, respondo de maneira afirmativa a pergunta proposta. Ademais, creio que os recursos resultantes da Operação de Crédito por Antecipação de Receita (ARO) contraídas junto à instituição financeira estatal de outro ente Federado não poderão suportar o pagamento de despesas correntes, mas somente de despesas de capital.
Em outras palavras, os recursos obtidos por meio de empréstimo destinado a suprir a insuficiência de caixa e antecipar receitas não poderão destinar-se ao pagamento de despesas como despesas de pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos, subvenções sociais e econômicas, inativos, pensionistas, juros da dívida pública, contribuições de previdência social, entre outras.
Por outro lado, os recursos obtidos por tal operação de crédito poderão cobrir o pagamento de despesas com obras públicas, serviços de regime de programação especial, equipamentos e instalações, material permanente, aquisições de imóveis e títulos representativos de capital de empresas em funcionamento, entre outras despesas da espécie.
Responsável
Marcus Filgueiras
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ESTADO DE SANTA CATARINATRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINAConselheiro José Carlos Pacheco
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| PROCESSO Nº | | CON 06/00023010 |
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| | PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO FRANCISCO DO SUL |
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| | ODILON FERREIRA DE OLIVEIRA |
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| | CONSULTA - MUNICÍPIO. UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS ORIUNDOS DE ROYALTIES |
RELATÓRIO Tratam os autos de consulta formulada pelo Prefeito Municipal de São Francisco do Sul - Sr. Odilon Ferreira de Oliveira, solicitando Parecer deste Tribunal de Contas, acerca do que segue: 1º) Está correto o entendimento de que os recursos provenientes de royalties possam servir como concessão de garantia, em contratos de operação de crédito. 2º) Caso contrário, qual será o entendimento correto? 3º) Está correto o entendimento que os serviços de mão-de-obra terceirizados, possam ser pagos com recursos provenientes de royalties. 4º) Caso contrário, qual será o entendimento correto? 5º) Está correto o entendimento de que os recursos provenientes de royalties possam servir para o pagamento de despesas de pessoal de caráter indenizatório, empenhadas como outras despesas correntes. 6º) Caso contrário, qual será o entendimento correto? 7º) Está correto o entendimento de que os recursos provenientes de royalties possam ser utilizados para o pagamento de "restos a pagar". 8º) Caso contrário, qual será o entendimento correto? A Consultoria Geral deste Tribunal, em análise ao mencionado expediente, elaborou o Parecer COG nº 0402/2006, de fls. 04 a 20, da lavra da Dra. Eliane Guettky, salientando, preliminarmente, que a parte é legítima para propor consulta e que a indagação feita versa sobre matéria sujeita a exame e fiscalização desta Corte de Contas. No mérito, a COG conclui que este Tribunal pode conhecer da consulta, respondendo ao Consulente, em suma, que a os recursos provenientes de Royalties de Petróleo e Derivados podem servir como concessão de garantia, em contratos de operação de crédito, desde que as obrigações contratuais respectivas não ultrapassem o mandato do Chefe do Poder Executivo, sendo que as despesas com serviços de mão-de-obra terceirizados e aquelas classificadas como "restos a Pagar" não podem ser pagas com recursos provenientes dos referidos Royalties de Petróleo e Derivados. Levados os autos à consideração do Ministério Público junto ao Tribunal, este entendeu por acompanhar a manifestação da Consultoria Geral (Parecer MPTC 6256/2006 - fls. 21 e 22). VOTO Ao compulsar os autos, este Relator compartilha do entendimento apresentado pela Consultoria Geral desta Casa (Parecer COG nº 402/2006), ratificado pela Procuradoria Geral junto ao Tribunal de Contas (Parecer MPTC nº 6256/2006). Acerca da questão posta à juízo, tem-se que laborou com precisão a consultora desta Casa, Dra. Eliane Guettky, ao dispor em seu Parecer de nº 402/2006 (junto às fls. 04 a 20): O primeiro questionamento refere-se a possibilidade dos recursos provenientes de Royalties ser dado em garantia nos contratos de operação de crédito. (...) Pode o Município conceder garantia em operações de crédito desde que observadas as normas do art. 32 da LRF e os limites para o endividamento estabelecidos pelo Senado Federal e as exigências do art. 40 da LRF. A competência para realizar operações de crédito é exclusiva do Chefe do Executivo, sujeitas à aprovação do Senado Federal, conforme art. 21 da Resolução nº 43 (21/12/2001), com as alterações decorrentes das Resoluções n. 3 (09/04/2002), 19/2003 e 67/2005. A Resolução do Senado de n.43 (21/12/2001), dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, em atendimento ao disposto no art. 52, VII, da Constituição Federal. O art. 5º VI, da Resolução n. 43/2001, dispõe que é VEDADO aos Municípios: VI - em relação aos créditos decorrentes do direito dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de participação governamental obrigatória, nas modalidades de Royalties, participações especiais e compensações financeiras, no resultados da exploração de petróleo e gás natural, de recursos hídricos para fins de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental ou zona econômica exclusiva:
a) ceder direitos relativos ao período posterior ao do mandato do Chefe do Poder Executivo, exceto para capitalização de Fundos de Previdência ou para amortização extraordinária de dívidas com a União;
b) dar em garantia ou captar recursos a título de adiantamento ou antecipação, cujas obrigações contratuais respectivas ultrapassem o mandato do Chefe do Poder Executivo.
§ 1º Constatando-se infração ao disposto no caput, e enquanto não promovido o cancelamento ou amortização total do débito, as dívidas serão consideradas vencidas para efeito do cômputo dos limites dos arts. 6º e 7º e a entidade mutuária ficará impedida de realizar operações sujeita a esta Resolução.
§ 2º Qualquer receita proveniente da antecipação de receitas de Royalties será exclusiva para capitalização de Fundos de Previdência ou para amortização extraordinária de dívidas com a União.
§3º Nas operações a que se refere o inciso VI, serão observadas as normas e competências da Previdência Social relativas à formação de Fundos de Previdência Social.
Portanto, fazendo uma leitura inversa do artigo descrito, conclui-se que é permitido aos Municípios dar em garantia os recursos advindos de Royalties nas operações de crédito, desde que as obrigações contratuais não ultrapassem o mandato do Chefe do Poder Executivo e que sejam cumpridas as normas do art. 32 da LRF e os limites para o endividamento estabelecidos pelo Senado Federal e as exigências do art. 40 da LRF. Com efeito, quando a operação de crédito foi por antecipação da receita, deve ser observado que qualquer receita proveniente da antecipação de Royalties será exclusivamente para a capitalização de Fundos de Previdência e para amortização de dívidas com a União. (...) O segundo questionamento, interligado ao primeiro, questiona qual o entendimento correto quanto a prestação de garantia através de recursos dos Royalties. Com efeito, resta prejudicado pela resposta acima. A terceira pergunta refere-se a possibilidade da utilização dos recursos provenientes de Royalties para pagamento de serviços de mão-de-obra terceirizados. (...) a receita proveniente de Royalties tem proibição expressa quanto a sua aplicação em despesas com pessoal permanente. Assim, quando a mão de obra terceirizada caraterizar substituição de servidor, entende-se que não poderão ser utilizados os recursos dos Royalties; caso contrário, estaria caracterizada aplicação indireta dos recursos dos Royalties em despesas com pessoal permanente, o que é vedado pela lei. Em conseqüência, quando as despesas com contratação de serviços terceirizados não caracterizar substituição de servidores, poderão ser utilizados os recursos dos Royalties, ou seja, nesse caso não teríamos despesas, mesmo que indiretamente, com pessoal permanente. (...) O quarto questionamento interligado ao terceiro, em conseqüência, resta prejudicado. A quinta questão pergunta se é correto o entendimento de que os recursos proveninentes de Royalties possam servir para o pagamento de despesas de pessoal de caráter indenizatório, empenhadas como "Outras Despesas Correntes". A indenização por demissão de servidores ou empregados, nos termos do art. 19, § 1º, da LRF, não serão computados nos limites das despesas de pessoal bem como aquelas de caráter indenizatório, como por exemplo, diárias, ajuda de custo (mudança de residência, deslocamento, indenização uso veículo próprio, etc.), auxílio alimentação, vale alimentação, auxílio transporte, vale transporte e auxílio creche, conforme Portaria SOF n. 163-STN. A Portaria Interministerial n. 519/2001 flexibiliza o conceito de despesa com pessoal, permitindo que os Municípios classifiquem as despesas de pessoal de caráter indenizatório como "Outras Despesas Correntes"; para esse tipo de despesa não podem ser aplicados os recursos provenientes de Royalties, já que a lei veda expressamente sua aplicação em despesas com pessoal do quadro permanente. Assim, referida despesas são de pessoal, mas, contabilizadas como de custeio em "Outras Despesas Correntes". Com efeito, apesar dessas despesas não serem computadas nos limites de gastos com pessoal e, em conseqüência, nos termos do art. 8º da Lei 7.990/89 (Royalties), os recursos provenientes de Royalties não podem ser utilizados para pagamento de despesas indenizatórias de pessoal permanente. (...) O sexto questionamento interligado ao quinto, pergunta qual o entendimento correto quanto ao pagamento de despesas com pessoal de caráter indenizatório. Assim, podem ser pagos com outros recursos que não os provenientes dos Royalties de Petróleo e Derivados, observados os princípios de direito financeiro e da administração pública em geral. A sétima questão pergunta se está correto o entendimento de que os recursos provenientes de Royalties possam ser utilizados para o pagamento de "restos a pagar". Nos termos do art. 36 da Lei Federal 4.320/64, são considerados "restos a pagar as despesas empenhadas e não pagas até o final do exercício financeiro, constituindo-se na chamada dívida de curto prazo (dívida flutuante), registrada no Passivo Financeiro. A existência de "restos a pagar" revela desequilíbrio entre receitas e despesas; tratam-se de despesas que não completaram o ciclo, faltando a liquidação e pagamento ou apenas o pagamento; ademais, o pagamento de "restos a pagar" é feito no exercício seguinte como despesas extra-orçamentárias. (...) Portanto, considerando que a natureza dos "restos a pagar" é de dívida e, levando em consideração que os recursos de Royalties não podem ser aplicados para pagamento dessas, exceto as da União e de suas entidades, entende-se estar vedada a aplicação dos recursos dos Royalties para pagamento de "Restos a Pagar". (...) O oitavo questionamento, em razão da resposta anterior, interroga qual o entendimento correto. Com efeito, os "restos a pagar", por caracterizar dívida, podem ser pagos com recursos de outras fontes, que não os Royalties, e desde que observadas as normas de direito financeiro e os princípios gerais da administração pública. Assim, considerando que o consulente é parte legítima para subscrever consultas a este Tribunal - vide art. 103, II e art. 104, III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas (Resolução TC nº 06/2001); considerando que a matéria enfocada na peça indagativa versa sobre matéria sujeita a exame e fiscalização desta Corte de Contas, nos termos do inciso XII da Constituição Estadual, invoco o art. 224 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, ratificando a percuciente apreciação feita pela Consultoria Geral às fls. 04 a 20, pelo que submeto ao egrégio Plenário o seguinte VOTO: 6.1. Conhecer da presente consulta, por prencher os requisitos e formalidades preconizados no Regimento Interno deste Tribunal;
6.2 Responder à Consulta nos seguintes termos:
6.2.1 Os recursos provenientes de Royalties de Petróleo e Derivados podem servir como concessão de garantia, em contratos de operação de crédito, desde que as obrigações contratuais respectivas não ultrapassem o mandato do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 5º, VI, "b", da Resolução do Senado Federal n. 43/2001; 6.2.2 As despesas com serviços de mão-de-obra terceirizados (quando caracterizada substituição de servidor) e aquelas classificadas como "restos a Pagar" não podem ser pagas com recursos proveninentes dos Royalties de Petróleo e Derivados. 6.3 Remeter ao Consulente, nos termos do § 3º do art. 105 do Regimento Interno desta Corte de Contas, cópia do Parecer COG n. 599/02 e do Prejulgado n. 1246 (originário do Processo n. CON 02/07101272), relativo a despesas com pessoal de caráter indenizatório. 6.4 Dar ciência desta Decisão, do Relatório e Voto do Relator que a fundamentam, bem como do Parecer COG nº 402/06 ao Prefeito Municipal de São Francisco do Sul - Sr. Odilon Ferreira de Oliveira. 6.5 Determinar o arquivamento dos autos. GCJCP, em 28 de Novembro de 2006.
JOSÉ CARLOS PACHECO
Conselheiro Relator
